Analizando con Lupa la Privatización:
Cuando se habla sobre privatización, generalmente se entiende la referencia a la venta de una empresa que le pertenece al estado. Para unos, el proceso es sinónimo de más inversión en un área debilitada, mientras que, para otros, es sinónimo de amenaza a la soberanía nacional. Sea cual sea el motivo, la privatización esencialmente trata de la retirada estratégica del gobierno de una actividad económica directa, y puede cambiar dinámicas relevantes para cualquier economía, comprometiendo positiva o negativamente índices de empleo, crecimiento regional, desarrollo social, entre otros. Por eso, nunca es ni ha sido una decisión fácil de tomar.
Además, es un hecho que la participación más activa del sector privado en actividades que le han pertenecido al estado por mucho tiempo contiene desafíos y riesgos para la administración pública. Por eso, no existe una fórmula que nos dé todas las respuestas para una privatización justa y eficiente. Cuando hay voluntad política, razones sobran para llevar a cabo este tipo de operación, pero, ¿será que han cumplido su misión en la región latinoamericana?
¿Por qué privatizar?
Conforme explica Miriam Vanesa Quintans en su texto “Finanzas públicas y privatizaciones en América Latina”, no existen motivos determinantes para llevar a cabo una privatización. Es más, es por medio de la privatización que se buscan fines diferentes dependiendo de su contexto, fines que varían desde la reducción del déficit fiscal hasta viabilidad de inversiones para un país. Por lo tanto, los discursos políticos nos dan, en general, un buen termómetro de argumentos utilizados que cambian de acuerdo a su época para justificar este tipo de decisión.
De esta forma, para privatizar se utilizan discursos que contienen razones ideológicas y económicas* . Las explicaciones ideológicas critican el modelo de monopolio controlado por el estado, que limitan las elecciones de los consumidores y frenan el potencial de un capitalismo popular, en el cual la clase trabajadora puede ser parte propietaria de una empresa. La ideología también defiende menos intervención del estado para mantener el bienestar común. Ya los motivos económicos se enfocan en mercados más libres y capaces de competir de acuerdo con el precio del mercado. Los que defienden argumentos económicos también mencionan el aumento de la eficacia en prestación de servicios y dirección de la empresa, el corte de subsidios, la reorganización de estrategias de inversión, entre otros.
En países latinoamericanos, el papel de las empresas públicas, especialmente de las que aceleraron los procesos de industrialización en la región, han tenido un rol crucial en el desarrollo económico. Pero ¿cómo lidiar con empresas que, en vez de generar más empleo y desarrollo, causan más deudas y menos fondos para la administración pública? Para un problema económico, casi siempre hay una respuesta política. Cuando se quiere mejorar el desempeño del gobierno en materia de inversiones en áreas económicas importantes, la privatización se convierte en una alternativa atractiva.
Sin embargo, el éxito de esta operación está asociado a su tipo de preparo, que requiere atención especial en la definición de las reglas del juego. Desde luego que, existen precedentes con experiencias distintas que muestran que, el terreno que se prepara para embarcarse a un proceso de privatización determina desde un inicio su curso con efectos permanentes adversos o positivos.
La Experiencia Brasileña con la Privatización de Eletrobras
Decisiones despolitizadas, máss competitividad, mejor funcionamiento de índices de productividad económica y mejora en la situación financiera del estado son algunos de los efectos que pueden transcurrir tras de un proceso de privatización (Quintans, Miriam, 2004). Al fin y al cabo, es importante hacer una reflexión sobre lo que se promete y lo que se cumple, para entender la real ambición o conservadorismo atrás de esta tomada de decisión. Con el caso de la privatización de Eletrobras, la mayor empresa de energía eléctrica en Latinoamérica, existen etapas que ya fueron concluidas en el camino, como el inicio de un estudio de estructuración e implementación del proceso, pero la venta, por ejemplo, aun sigue prevista para que ocurra hasta 2022. Por eso, como se trata de una privatización en curso, se puede hacer un análisis sobre los pasos que se han dado y sobre la peculiaridad en cada uno de ellos.
Es interesante notar que el gobierno Bolsonaro, antes de asumir el poder, era examinado por la experiencia previa del presidente con los militares. Era esperado que su contacto constante con esta ala y su poder de influencia fuesen traducidos en una forma de comando económico que defendiera la soberanía nacional, bandera que ha sido levantada por el segmento desde sus orígenes. El conflicto entre la agenda liberal y la militar nace justamente aquí, ya que el Ministro de Economía, Paulo Guedes, prometía la garantía del avance de una agenda con reducción del Estado y menos intervenciones en la economía, agenda que podría entrar en desacuerdo con los mas proteccionistas de una idea conservadora del estado ya existente. Después de casi tres años de gestión, rotación de ministros, pandemia sanitaria, investigaciones en compras de vacunas, y otros temas, es posible entender que la agenda económica no tuvo las interferencias esperadas por el ala militar del gobierno. Por lo contrario, fue el Ministerio de Economía que comandó decisiones estratégicas importantes en las áreas de infraestructura y energía especialmente – una comandada por un técnico y la otra, por un militar. Con la privatización, el comando de la pasta no fue diferente en términos de influencia.
Una de las secuelas de la pandemia mas sentidas fue la agenda de retomada económica, que representó un desafío para el mundo entero. Nuevas oportunidades de negocios, perdón de deudas, cambios en comportamientos de consumo, entre otros, eran algunos puntos considerados por la mayoría de los gobiernos, incluyendo el brasileño. La privatización de Electrobras, de hecho, encontró su espacio en medio a toda esta planificación rápida, con la publicación de la Medida Provisoria 1031/2021. La propuesta, con fuerza inmediata de ley, abrió el camino en el Congreso Nacional para autorizar la transacción patrocinada por el poder ejecutivo. Con un tiempo limitado de 120 días para construir un texto junto a los diputados y senadores, votos suficientes, y análisis de los equipos técnicos de los liderazgos partidarios, muchas dudas se quedaron sin respuestas porque el tiempo no estaba a favor de nadie, incluyendo el gobierno.
El respaldo existente en tema de regulación y monitoreo de competitividad previsto en la estructura gubernamental brasileña contribuye directamente para un ambiente de negocios favorable, por medio de las agencias reguladoras y el Consejo Administrativo de Defensa Económica (CADE). Pero, tomar una decisión cargada en complexidad económica en tiempo limitado, puede comprometer el desempeño de cualquier privatización.
Votación de la Medida Provisoria 1031 en el Congreso
Cuando la Medida Provisoria 1031 se publicó, el gobierno quería mandarle un recado al mercado sobre la privatización en el sector eléctrico: es una de nuestras prioridades. Su poder “provisorio”, como su nombre bien dice, le otorga al ejecutivo un poder inmediato muy grande por imponerle al legislativo un plazo para analizar sus decisiones estratégicas. Y, de hecho, la medida fue priorizada por diputados y senadores fundamentales para ayudarle al gobierno – diputado Elmar Nascimento (DEM/BA) y senador Marcos Rogerio (DEM/RO), para nombrar algunos. El problema, en este caso, no fue priorizar el tema y si como fue negociado.
Verán, en el Congreso, el clima es muy dinámico. Los acuerdos se costuran en horas, y los desacuerdos en minutos. En la gestión actual, nada se le regala al presidente por la clase política, entonces los apoyos para determinadas situaciones dependen de transacciones caras que requieren grandes sacrificios para el ejecutivo. Es por eso que, cuando se habla sobre materias cargadas en ideología y potencial económico, es casi un hecho que se tendrá que renunciar a decisiones estratégicas por ambos lados. Con la privatización de Eletrobras, este proceso no fue diferente.
En aproximadamente dos días**, el texto fue aprobado, con enmiendas a la versión original, por 313 votos contra 166 en la Cámara de los Diputados. Mas tarde, el Senado pasó por el mismo problema de tiempo, y llegaron a un resultado de 42 votos contra 37, con alteraciones en el texto nuevamente, representando un resultado bien ceñido para el gobierno . La pregunta que queda al final de todo esto es: ¿en realidad, fue una victoria para el gobierno este proceso? Como dicho anteriormente, a pesar de que Brasil cuenta con un territorio de regulación desarrollado para el sector eléctrico, decisiones permanentes tomadas en un tiempo corto limitan el estudio de sus efectos potenciales.
Parece obvio que no es recomendado prensar una reforma que tendrá un impacto en la cuenta de los consumidores a una decisión que se tiene que tomar en 4 días, pero no lo es. Si bien no existen modelajes financieros para esta operación perfectos en un tiempo ideal, definitivamente no se alcanza nada razonable en pocos días tampoco. La crítica es que no se tuvo oportunidad para criticar una privatización que contiene aspectos que limitan las decisiones de los ciudadanos, como: existe la previsión de contratación obligatoria de energía proveniente de termoeléctricas a gas en los próximos años para abastecer el consumo de los usuarios regulados, a un precio necesariamente más caro.
Como mencionado, el terreno que se prepara para cambiar la participación del gobierno en un área económica debe considerar una serie de riesgos que toman tiempo especialmente. Cuando se retira este factor crucial para garantía de todos los impactos posibles, se limitan las decisiones o estrategias que pueden ser tomadas en el futuro.
Conclusión
La política es un medio de transformación que ha sido sumamente relevante para la región latinoamericana. No se puede negar que, si sus instrumentos de transformación son utilizados para ver apenas el lado económico o ideológico, lo que se forja es una medida parcial para responder a sus objetivos hechos de forma parcial. Por eso, el proceso de privatización de Eletrobras, que no está concluido aun, contiene fallas técnicas que se dejaron de forma evidente por su trayectoria política. Con esto, no se busca afirmar que toda la operación no tiene su justificación o respaldo legal funcional, que al final responde al estímulo de mejorar la vida de los ciudadanos del país.
En términos de eficiencia, el gobierno cumplió lo que le prometió al mercado. Pero, no se puede negar que han surgido otros problemas para la gestión del gobierno, como la crisis hídrica, que confrontan necesariamente la decisión que se tomo para el futuro del país.
Se quiso privatizar para mejorar el servicio de energía, disminuir el gasto público y aumentar la inversión en el sector, pero, ¿será que la operación siempre tuvo el potencial necesario para garantizar todo eso en algunos días? En mi opinión, la apuesta fue muy arriesgada.
* La BMJ Consultores Associados elaboró un material lanzado en junio de 2021, que identifica los principales argumentos utilizados en el Congreso Nacional para defender la privatización de la empresa Nacional de Energía Eléctrica, Eletrobras: reducción del estado; viabilidad de inversiones en el sector eléctrico; mejoría en los precios para los consumidores; mejoría en programas regionales entre otros.
**El 18 de Mayo, el relator de la propuesta, diputado Elmar Nascimento (DEM/BA) presento su parecer y el 19 de Mayo, aprobaron su texto. Ver en: https://www.congressonacional.leg.br/materias/medidas-provisorias/-/mpv/146740
***Ver: A um dia do prazo, Câmara aprova MP da privatização da Eletrobras; texto segue para sanção.